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创新扶贫治理机制与方式 巩固脱贫攻坚成果 防范
更新时间:2021-10-13

  减少和消除贫困是世界各国的主要目标之一,更是社会主义国家的题中之义。脱贫攻坚战实施以来,中国扶贫政策依然建立在开发式扶贫的基础上。同时,为应对21世纪以来,特别是21世纪第二个十年以来经济社会转型所出现的挑战,在扶贫领导体制、贫困治理机制、扶贫方式等多方面有所创新。为深入了解脱贫攻坚战以来我国扶贫的实效、存在问题及未来的扶贫计划等内容,记者采访了中央民族大学经济学院院长、中国兴边富民战略研究院执行院长张丽君。

  中国社会科学网:请结合您的工作内容,简要谈谈脱贫攻坚实施以来取得的成效。

  张丽君:减少和消除贫困是世界各国的主要目标之一,更是社会主义国家的题中之义。2020年12月3日,习总书记在主持中共中央政治局常务委员会会议时发表重要讲话,他强调:“党的十八大以来,党中央团结带领全党全国各族人民,把脱贫攻坚摆在治国理政突出位置,充分发挥党的领导和我国社会主义制度的政治优势,采取了许多具有原创性、独特性的重大举措,组织实施了人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战。经过8年持续奋斗,我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务,现行标准下农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,消除了绝对贫困和区域性整体贫困,近1亿贫困人口实现脱贫,取得了令全世界刮目相看的重大胜利。”少数民族地区是中国扶贫的重点地区,我国目前开展的专项扶贫政策成效显著:民族八省区特别是深度贫困地区如期实现区域内绝对贫困“清零”,2012年底的306个国家扶贫工作重点县实现脱贫摘帽(约占全国592个国贫县的52%),3121万贫困人口全部脱贫(约占全国贫困人口的1/3);人口较少民族实现整族摆脱绝对贫困,“两不愁三保障”全面实现,贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,各族群众生产生活条件明显改善,真正实现脱贫、全面小康“一个民族也不能少”,为铸牢中华民族共同体意识奠定了坚实的物质基础,也为中国特色社会主义现代化建设提供了强劲动力。

  中央民族大学经济学院坚决贯彻落实习总书记重要讲话精神,通过组建扶贫研究团队(国家民委创新团队)、成立工作坊、召开学术论坛以及深入基层开展调研等形式,聚焦少数民族(地区)脱贫攻坚研究,将决战决胜少数民族(地区)脱贫攻坚战付诸行动。

  一是发力学术科研,通过搭建合作平台,建设完成全国唯一的少数民族多维贫困数据库、少数民族(地区)精准扶贫报告库、案例库,聚焦特殊类型贫困治理,为脱贫攻坚提供智力支持,为全国减贫贡献智慧力量。自2016年起,中央民族大学经济学院扶贫研究团队在少数民族贫困地区建立26个基地,对全国覆盖了55个少数民族的100个民族村庄进行了长期跟踪调查,对包括民族八省区、集中连片特困地区、人口较少民族聚居区在内的贫困地区开展大规模抽样调查,通过实地调研、深入访谈和统计分析,形成124617个贫困家庭的数据库,建立了全国唯一一个少数民族多维贫困数据库,为形成特殊类型贫困治理方案提供数据支撑。首次全面系统地梳理了我国民族八省区贫困状况、原因及扶贫政策的变迁、实施效果及其动态变化等,并聚焦于少数民族、儿童等特殊类型贫困群体和“三区三州”、人口较少民族聚居区、边境地区等特殊类型贫困地区,对少数民族(地区)精准扶贫案例进行梳理和总结,形成了《中国少数民族地区扶贫进展报告》(2016—2019),并配套有《中国少数民族地区精准扶贫案例集》(2017—2019),为落实脱贫攻坚方案提供政策参考,为典型案例的推广提供基础理论和实践支撑。相关研究成果获领导肯定性批示;多篇咨询报告被宁夏回族自治区、云南德宏州、内蒙古翁牛特旗、西藏曲水县等当地政府采纳;多篇调研报告获省部级科研奖,研究成果得到有效转化。接下来,将深入研究民族地区相对贫困治理问题,探索相对贫困治理机理和长效机制、乡村振兴与相对贫困治理的有效衔接、基本公共服务均等化与相对贫困治理等问题,为收入分配、公共产品、贫困治理等研究提供理论支撑和方案选择。

  二是扎根民族地区精准扶贫,助力民族地区基础教育。与民族八省区和“三区三州”国家深度贫困地区签订了战略合作协议。连续选派21届233人,赴青海、内蒙古、云南、湖南、西藏等地区扶贫支教。民族地区贫困与发展研究团队在宁夏“西海固”地区开展教育扶贫(援助乡村小学音体美课堂)的试验,得到了宁夏回族自治区政府的采纳和推广;积极输出优质基础教育办学资源和先进的育人经验,惠及各学段各民族学生。

  三是加强人才培养,服务民族地区经济社会发展需要。培养了一批又一批硕士生、博士毕业生,回到民族地区工作,涌现出一大批服务基层、扎根基层、奉献基层的杰出校友,奋战在脱贫攻坚一线,倾心投入,勇于担当,吃苦耐劳,不怕牺牲,成为“下得去、留得住、用得上”的服务民族地区发展的中坚力量。

  张丽君:脱贫攻坚取得巨大成就,但也须意识到这只是刚刚走完摆脱整体性贫困、“绝对贫困”的第一步,扶贫任务在很多方面尚未完成,甚至在某些方面变得更加艰巨,巩固脱贫攻坚成果、防范返贫风险,解决相对贫困问题将是今后反贫困工作的重要任务,未来脱贫攻坚中主要面临两大挑战:一是不容忽视的返贫问题,该如何构建防止贫困地区返贫的监测机制与长效机制,这关系到脱贫成果的巩固以及下一阶段扶贫政策的制定和实施;二是面对相对贫困的复杂性、多维性及长期性特点,扶贫资源投入如何实现可持续发展,又该如何把握贫困发生的规律,实现政策的过渡调整,并逐步建立适应经济社会条件的相对贫困长效治理机制等问题。

  第一,面临不容忽视的返贫问题,预防返贫的监测机制和帮扶机制尚未完全建立。2020年3月,国务院扶贫开发领导小组印发了《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》,明确要把防止返贫作为当前及今后一个时期扶贫工作的重要任务,建立防止返贫监测和帮扶机制。返贫始终是我国消除贫困的难点之一,据国务院扶贫办建档立卡数据显示,2016年返贫人口60多万,占脱贫人口的2%;2017年返贫人口20多万;2018年返贫人口大幅下降,有5.8万人;2019年只有几千人,脱贫质量越来越高。但也不能放松警惕,全国仍面临较严重的返贫压力,据各地摸底情况,已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险,边缘人口中还有近300万人存在致贫风险。其中,民族地区作为我国深度贫困的集中地带,返贫形势更为严重,与全国其他地区相比,除了具有共同面对贫困问题的一般共性之外,还具有贫困面广、贫困程度深、减贫成本高、返贫困率高等特殊性。在近几年的实地调研中,我们发现民族地区的深度贫困除表现为“三类人”(因病致贫人群、因灾返贫人群和贫困老人)之外,还有特殊的“直过民族”、人口较少民族、边民“三类人”;面临要素和资源的变现能力、扶贫资金的投入效果、基层扶贫队伍的服务能力有限的“三大限制”;且对基本公共服务关注不够,易受地缘政治影响;深度贫困地区高标准扶贫可能会产生“福利陷阱”,容易导致“农户脱贫内生动力不足”,一旦扶贫政策退出极有可能重新返贫。但由于对新脱贫人口的管理还不够健全,预防返贫的机制尚未完全建立,对于贫困人口的后顾之忧缺乏系统性政策保障。因此,要在现有扶贫政策体系基础上,准确评估农户的返贫致贫风险,对返贫因素予以监测,把握贫困发生的规律并逐步建立符合规律的扶贫制度安排,构建防止返贫的长效机制是当务之急。

  第二,如何做好扶贫政策衔接,实现扶贫工作转型,构建解决相对贫困长效机制以有效回应新时期贫困治理的内在要求,目前尚未有可供参考的方案和经验。绝对贫困与相对贫困是反映贫困程度的一组概念,两者相互联系,但也存在明显的差异,与绝对贫困相比,相对贫困具有定标准更难、覆盖群众基数更大、贫困维度更广,影响因素更复杂、致贫风险更高等特点,因此,治理难度更大,面临持续增收、多维贫困、内生动力、体制机制等诸多难点。首先,面临扶贫政策如何实现衔接、统筹和扶贫工作转型的难题。未来五年,是扶贫政策的调整期,要保持帮扶政策总体稳定,但关于扶贫政策调整的标准和范围没有明确的思考和界定,哪些政策在达到一定标准的情况下可以退出,哪些政策应延续,又有哪些政策应调整均缺少明确的标准,这主要原因在于相对贫困标准尚未明确规定,相对贫困地区和相对贫困人口难以识别,导致扶贫政策也难以下手,这必然增加了未来的不确定性,不利于脱贫户形成稳定的预期,一定程度上会影响到他们能否安心生产,能否稳定脱贫。那么对应的问题是扶贫工作该如何转型,这不仅涉及扶贫对象内生动力的问题,也涉及探索扶贫主体力量的问题。其次,结合新阶段贫困治理要求,构建相对贫困治理的长效机制的难题。从扶贫工作的目标看,治理相对贫困要求建立更高质量的扶贫标准体系。从扶贫工作的任务看,治理相对贫困需统筹推进贫困地区防止返贫与乡村振兴衔接工作以及城乡相对贫困治理统筹工作。从扶贫工作的机制看,治理相对贫困需要涵盖更加多元的工作机制,同时建立统筹城乡扶贫工作机制。从扶贫政策的范围看,治理相对贫困需要建立集扶贫政策、倾斜性区域发展政策、综合性社会保障政策等相结合的多维政策统合体。由此可见,如何构建科学、可持续的相对贫困治理长效机制是一个长期的、艰难的课题。

  中国社会科学网:您认为,应如何在贫困治理机制、扶贫方式等多个方面进行创新?

  张丽君:总体来看,脱贫攻坚实施以来,在贫困治理机制上,坚持以人民为中心的发展思想,采用省市县乡村五级书记一起抓扶贫等方式,重点做到“六个精准”,实施“五个一批”,解决“四个问题”,注重由党和政府的“输血”带动贫困群众的自主“造血”;在扶贫方式上,因地因人施策,采取多元化、多渠道扶贫方式。未来贫困治理内在要求发生变化,将面临贫困治理机制的重塑以及扶贫方式的创新。

  第一,扶贫治理机制的创新。首先,深化“两不愁、三保障”的保障机制,做好防止返贫的监测工作,积极应对返贫风险,打牢相对贫困治理的基础。目前,脱贫考核主要关注“两不愁、三保障”的硬件条件,如关注住房的质量、饮水的水质安全,是否能够获得足够的教育和卫生医疗资源,在以上几方面,贫困地区的投入确实能够满足贫困群众的脱贫需求。但从发展的角度看,对于收入波动、教育负担、医疗负担等关注的相对较少,距离群众的高质量发展需求还有一定差距。因此,在当下巩固脱贫攻坚成果的关键时间,不仅要关注脱贫考核,还要以收入、“两不愁、三保障”为衡量标准,重点关注脱贫户的内生能力发展,在省级、地级、县级和乡镇级分别设立返贫监测中心、办公室和联络站,并在村里安排联络员,主要负责对村民的回访、记录和信息上报等工作,以月为周期组织开展定点监测,及时报告监测结果;并由扶贫办牵头,农业农村、教育、卫生与健康、住房和城乡建设等部门配合,组织开展防止返贫的预警和干预工作;注重对既有扶贫经验与扶贫政策的传承与延续,构建防止返贫的常规化治理,如驻村扶贫工作队、“五个一批”扶贫工程、全社会多方扶贫资源的整合以及扶贫与扶志扶智深度融合等,从而建立多维度的防返贫机制。其次,构建相对贫困治理的长效机制。一是创新贫困对象识别机制。在绝对贫困的精准识别方面我国已经积累了非常丰富的经验,随着中国逐步迈向高收入国家,应当在2020年后进一步提高国家贫困线标准,延续和扩展“两不愁,三保障”标准,谋求分城乡的相对贫困区域和人口的多维识别标准。二是创新协同机制。相对贫困的治理需统筹城乡推进并打破扶贫管理碎片化、扶贫资源部门化等困境,在更长的一段时间后,相对贫困治理机制将趋向于常态化,需要经济政策、社会政策与市场力量形成合力,更加注重通过制度建设形成长效机制。三是创新参与机制。相对贫困的治理需要充分激发脱贫户、边缘户内生动力,要积极引导脱贫户、边缘户转变思想、更新观念,既要扶贫,更要扶志,真正使他们摆脱依赖心理,树立主体意识,激发内生动力,实现依靠勤劳脱贫致富。可以借鉴一些地区扶志扶贫的成功经验,通过“教育引导”“文明创建”“村规民约”“法制保障”等方式从思想改变、行动激励、规范约束和法律惩戒等方面着手,充分调动贫困群众积极性、主动性,在思想上淡化贫困意识、克服依赖心理,增强脱贫信心,以积极的精神面貌主动改变落后境况。四是创新整合机制。相对贫困成因更复杂,这其中既有市场波动等经济性因素,又有自然灾害、意外事故等非经济性因素;既有产业更替等周期性因素,又有技术进步等结构性因素;既有贫困人口自身的脆弱性等客观性因素,又有贫困文化融入、社会排斥等主观性因素;还有教育、医疗、社会保障等公共产品供给因素,且呈现出交叉融合的特点,则应在现有的产业、就业、社会兜底、教育等扶贫政策的基础上实现倾斜性的区域发展政策、综合性社会保障政策、收入分配政策和城乡融合发展等相关政策的结合。五是创新评价反馈机制。相对贫困治理政策须通过评价反馈机制不断调整和完善,通过建立相对贫困区域与人口的监督机制,密切监督相对贫困治理政策实施过程及效果,切实提升减贫实效。

  第二,扶贫方式的创新。一是采取“大数据+”“互联网+”扶贫方式。在扶贫责任不减、扶贫质量不降的前提下,要延续并优化互联网大数据管理技术,改革高动员高压力扶贫工作方式,不另起炉灶,在现有的建档立卡户信息库基础上建立防止返贫的信息库,以及相对贫困人口信息库和数据系统,采取“大数据+”“互联网+”技术,实现数据对接,减少不必要的填表报数,切实减轻基层负担。二是因地因人制宜,创新多元化扶贫方式。中国各地区社会经济条件差异较大,针对不同的致贫原因需采用不同的扶贫方式,即使同一类别的致贫原因也无法采用单一方法来加以解决。在脱贫攻坚中,各地区创新实现各种扶贫方式,如产业扶贫、旅游扶贫、教育扶贫、电商扶贫、保险扶贫、东西协作扶贫等。对于相对贫困治理,也要因地因人制宜,创新探寻多元化扶贫方式。三是建立城乡统筹扶贫方式。要适应城乡融合发展、一体化发展趋势和相对贫困问题的发展规律,重视统筹城乡发展,着力解决城乡发展不平衡问题。如解决相对贫困问题的本质和关键是公民公平地享有受教育、参与市场、享受社会公共服务的机会和权利,在消除绝对贫困后,必须进一步巩固“两不愁、三保障”成果,持续完善城乡公共服务均等化。四是政府主导,市场、社会力量参与的扶贫方式。再分配政策、税收、社会保障等制度方面的改革,还需要以政府主导。此外,要调动各方面积极性,引领市场、社会协同发力。一方面,解决相对贫困问题,最终要靠市场经济发展,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,从促进要素流动和优化配置、完善市场机制角度给出治理相对贫困的对策。另一方面,引导社会力量广泛参与扶贫开发。脱贫攻坚阶段,国家通过向贫困村派驻工作队开展到村到户到人能力建设,帮扶力量之大,帮扶效果之强,充分发挥了制度优势,但也面临组织成本高、专业能力缺乏、难以长期维续等问题。而鼓励、吸引多类型、多模式的社会力量参与驻村帮扶及其他细致服务的帮扶工作,可以发挥专长、分工协作,是未来扶贫开发战略的创新选择。

  中国社会科学网:疫情防控期间,您或您所在单位在落实脱贫攻坚方面有何新的举措?

  张丽君:脱贫进程遇“新冠肺炎疫情加试题”,打赢脱贫攻坚战面临严峻考验。自疫情暴发以来,中央民族大学经济学院及时关注疫情对我国民族地区脱贫攻坚的影响,成立课题小组,深入到广西、云南等地进行实地调研,将调研情况及时向国家民委、当地扶贫办等相关部门进行上报,确保脱贫攻坚战的顺利进行。

  调研中发现,新冠肺炎疫情对民族地区贫困地区的影响集中体现在以下几个方面:一是对扶贫产业产生重要影响,农产品等流通受阻,农户生产经营性收入减少。贫困地区扶贫产业以旅游业、种养殖业等为主。在农业生产领域,疫情短期抑制消费,农畜牧产品遭遇订单下降的趋势,尤其对畜牧业的冲击最为突出。如疫情暴发初期,多地封城封村封路的网格化防控,导致饲料、兽药等生产物资运输受阻,部分养殖场户出现了存料不足甚至严重缺料。一些鸡鸭等家禽养殖户因饲料断档而忍痛毁苗,同时生产出的肉蛋奶等产品积压运不出去,种畜禽苗等运不进来,养殖链条上相互挤压正在错失新的养殖周期,严重影响到养殖业的生产持续性,农牧民在疫情严重时期无法获得收入甚至导致亏损。而民族地区多是农牧产品出口大省,比如新疆向西亚乃至东欧国家出口棉花和粮食等大宗农产品,广西向东盟出口蔬菜和鲜干水果等,在疫情防控常态化背景下,境外疫情持续蔓延,境外企业停工停产,对原材料的需求降低,贫困地区农产品运输销售受到了一定的影响,导致农户生产经营性收入减少。此外,部分特色县域经济在疫情防控期间难以正常营收,对于旅游业、餐饮业、运输业及特色服务业而言影响尤为严重,严重影响到群众的收入水平。如新疆、云南、内蒙古等地偶尔出现疫情反弹情况,严重影响了当地的旅游业发展;对于边境省区,跨境旅游几乎停滞。二是农民工外出务工受阻,工资性收入减少,稳定增收难。疫情初期,各地采取了较为严格的防控措施,限制了物资和人口的流动,导致制造业原材料短缺、工人返工困难,尤其是对制造业和建筑业等劳动密集型产业的冲击相对突出,不少企业和扶贫车间停工、延迟复工复产,同时,外出务工人员出于自身防护也不愿外出务工,短时期内减少了贫困户工资性收入。疫情防控常态化以后,全国有序复工复产,但是部分工厂、项目受到疫情冲击而复产延期、停工甚至倒闭,外出务工人口不得不另寻务工渠道,面临失业难题。三是部分扶贫项目的暂时停滞导致脱贫进度迟缓。对于“三区三州”等深度贫困地区而言,道路桥梁、通讯电力等基础设施因为疫情导致的施工延期也使得其基础设施建设的最后一里路荆棘坎坷,如以滇黔桂石漠化区饮水安全及彝族住房保障等为代表的部分工程延期影响了民众的易地扶贫搬迁进程。原有精准扶贫政策中的电商扶贫、订单式培训、公益性岗位、股权折价资产收益、危房改造、控辍保学、农民工返乡创业、专业社工服务和对口支援等扶贫项目也不同程度地受到了疫情的影响。四是受民族地区居民生产生活方式和民族特色文化生活等影响,给政府部门和基层统筹疫情防控与脱贫攻坚增加了难度。部分少数民族聚居地山高谷深、地形复杂、交通不便,实地普及防疫知识难度较大,而且一些少数民族群众,特别是居住在偏远地区农村的少数民族老年人看不懂汉字、听不懂汉语,传播抗疫、懂疫、防疫的方式需要创新。部分民族的文化传统中有家庭团聚和文化庆祝等聚集性活动,有特殊的饮食文化和生活需求,这也为统筹疫情防控和脱贫攻坚增加了难度,对社会服务能力提出了更高要求。

  同时,在实地调研中,我们也了解到面对疫情对脱贫攻坚所带来的冲击,各地政府积极精准施策,统筹推进产业复苏和就业扶贫,优先支持贫困劳动力务工就业,有序推进复工复产工作,拓宽滞销扶贫产品销售渠道,切实解决扶贫农产品销售难问题,积极支持扶贫产业、项目恢复生产,补齐当地基本公共服务短板。各级各类帮扶干部按照国务院扶贫办《关于积极应对新冠肺炎疫情影响切实做好驻村帮扶工作的通知》要求,统筹疫情防控常态化工作和驻村帮扶工作,关注易返贫地区和人口,做好防止返贫监测和帮扶工作,坚决打赢脱贫攻坚战。油站的“大客户”油耗奇高的一台越野车油箱容洗浴中心送面膜贴后成“大花脸”厂家:皮肤一